如何落实政策,避免误伤刚需?

        发布时间:2013-04-07   作者:百房网

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核心提示:如何降低资本利得税对房产市场负面冲击陈杰复旦大学管理学院产业经济系副教授,2009年创建复旦大学住房政策研

如何降低资本利得税对房产市场负面冲击

陈杰

复旦大学管理学院产业经济系副教授,2009年创建复旦大学住房政策研究中心

如果政策单独推进,在没有相应政策配合的情况下,很大可能在窒息二手房市场交易的同时,推高二手房价格。

在遏制住房投机炒作时,要尽可能有利于加速次新房流转,同时保护居民的合法合理财产性收入。

当前,各方对个人出售住房所得征收所得税20%的讨论存在很多误区,亟待厘清。

个人住房交易环节的资本所得税,长期而言,十分有必要,可以作为一个关键性的税收调节手段来促进社会财富公平分配、住房资源的有效利用和房地产市场稳定发展。但政府更应看重其调节作用,不必太看重其税收收入本身。而且即使要把取得这部分税收收入看做一个目标,也是要建立在二手房交易兴旺的前提下。如果二手房交易被严重窒息,住房存量资源固化,不仅政府没有资本利得税的税收收入可言,住房市场还会面临更大、更复杂的供需矛盾。

如果政策单独推进,在没有相应政策配合的情况下,很大可能在窒息二手房市场交易的同时,推高二手房价格,尤其在大城市还会迅速波及新房市场,带来新房价格波动,进而产生房地产部门乃至国民经济的连锁反应。因此,必须做好相应的对策设计,要有系列的匹配措施,才能使政策平稳落地,不对房地产市场乃至国民经济造成冲击。

一、征税效应的经济学原理

首先,看对供给的影响。开征资本利得税一定使二手房供给量下降,但下降幅度不确定。征税后,存量房潜在供应者会因税后投资收益率下降,放弃或推迟出售手中房产,经济学上称为“锁定效应”(lock-in effect)。存量房业主对税负所带来的收益率下降越敏感,供给下降幅度越大。

其次,看对需求的影响。开征资本利得税会使二手房需求下降,但下降幅度也是不确定的。这种需求下降基于两个负面效应,“资本化效应”和“首付效应”。

第一个抑制效应来自因预期投资回报下降而带来的需求下降效应,经济学上称为 “资本化效应”(capitaliza-tion effect)。第二个抑制效应是,因预期加税后卖方要求直接到手的现金增加,买方需要准备的现金也增加,相当于提高了首付门槛,将挤出一部分流动性资金约束购房者的二手房需求,可称之为 “首付效应”(downpaymenteffect)。

至少在上海、北京这样的一线城市,刚性需求很强,而二手房供应的下降又很难从新房市场得到有效替代。因此有理由相信,资本利得税一旦真正开征,至少在大城市有大概率会推高二手房价格。而这些城市二手房价格上升后,会使部分刚需不得不转去买新房,导致新房价格也会上涨。反过来,新房价格的上涨,又会让二手房持有者更加抬高心理价位,更加惜售或将税负的转嫁幅度增大。大城市在我国住房市场具有风向标作用,会对全国楼市产生连锁传染效应。

然而,以上情况推断还是孤立看待资本所得税。如果把当前政策环境结合起来系统看,尤其有适当的配套政策辅助推动,结果就会大不一样。

二、保障政策平稳落地的建议

理想的政策目标应该是,不仅要二手房房价不上涨或不上涨太多,最好交易量也不要下滑太大。为此笔者提出以下政策建议:

1、继续加大房地产调控力度、强化房价难以再大幅上涨的市场预期。

如果供给方普遍感觉到后期政策风险增大,这时候二手房供给量就不会下降幅度太大。

2、恢复售房后1年内再购房可退回个税的政策,避免误伤刚需,促进住房流转。当前恢复这个政策有多个好处:一、在当前继续坚持限购政策的背景下,售房再购房基本可以确认肯定是改善型购房而不是投机性购房。保护改善型购房,体现对民生的保护,有利于争取舆论主动,减少政策阻力;二、鼓励住房存量资源流动,出售的旧房可以供新进入住房市场的刚需族居住,体现“梯度消费”;三、对老公房、房改房、动迁房、保障房等政策性住房实行售房后1-2年内再购房可减免个税的优惠,有利于促进这部分住房资源加速流动,从而逐步实现这些政策住房从原始非市场定价转换到市场定价。

3、对自愿将闲置存量房阶段性委托政府用于租赁性保障房可给予个税减免。可规定,只要住房连续5年以上提交住房给公共住房保障机构代为租赁给住房保障对象,业主将来住房出售时可根据所提供保障房 “公益贡献”对该住房的应征收益个税额进行减免。一个不太细致但相对简单的方案是,连续5年交政府/公共住房保障机构“代租”后,可用保障机构向业主实际支付的租金与市场租金的差额为“公益贡献”的认定标准,在合理考虑时间价值后,来等价抵扣应征税额,直到抵扣完为止。

当然,这里有一个难点是,折价“代租”和损失一部分租金收益是当前要发生的,将来可预期的抵税却是不确定的。如果业主由于市场行情不好,一直没有出售住房,那对业主“公益贡献”的补偿,可从房产税(如果届时已经有)或业主个人收入税其他缴纳税收抵扣。总之,整体思路是类似美国LTHTC(低收入住房税收补贴)政策,都是用税收抵扣来吸引社会资金投入到保障房中。

政府/公共住房保障机构,以低于市场成本拿到现成的住房再转租给住房保障对象,中间的租金差价除了可以用来补贴保障对象 (当以低于市场价格出租),还可以用来补偿管理成本和营运成本,这样政府对保障房所需的直接资金投入很少。当然财政上所放弃的资本利得税或其他税收也是隐性投入,但比起政府/公共住房保障机构从头新建保障房,资金效率要高很多,而且现成二手房往往是成熟配套社区,社会效果也会比在郊区新建保障房小区要好很多。

4、对将多余住房提供给私人租赁的也实行部分减免。可规定,如果住房对他人租赁,将来住房出售时,凭在住房部门备案和确认过的租赁合同,相应提高“合理扣除费用”,如每出租一年,可按原值的5-10%(根据房屋年龄)或现值的1%增加“合理扣除费用”,相当于政府补贴业主因为对外租房所带来的住房折旧。通过鼓励大量稳定性租赁房的供给,将对分散住房需求压力起到全面作用,也让其他二手房供给者感受到竞争压力。这样二手房供给不会出现大的波动。

5、更大程度保护刚需,更多鼓励自住型二手房合理流动。合并卖方的交易环节税收,对满五年唯一住房转让时全面豁免营业税、契税、印花税等交易环节税收和费用。对唯一住房,即使不满5年也可以在转让时,根据持有年限减免交易环节税收。对持有年限的计算,可尽量从宽。即使对那些需要缴纳资本利得税的业主,在计算原值和装修、贷款利息等相关费用时,也要本着“与民让利”的原则,尽量公平客观。总之,在遏制住房投机炒作时,要尽可能有利于加速次新房流转,同时保护居民的合法合理财产性收入。

从社会财富和公共资源视角,调整房地产税收调控政策

姚玲珍

上海财经大学教授,公共经济与管理学院副院长、不动产研究所副所长,研究方向房地产经济理论与政策、国民经济理论与政策

需求变化波动远大于供给波动,这是我国房价变化的主要原因。

必须针对购买住房的不同目的设置税种,对投资按投资所得征税,对投机所得则高额课税。

税收和信贷政策历来是国家政府调控经济的两大手段。由于住宅业的特殊性,对住宅市场的调控在上述两大手段基础上,再加上“地根”的放松或收紧。纵观过去十年,我国对住宅市场的调控,除“限购”等行政性手段外,也无非是在土地、信贷和税收三大调控政策间不断变换。自2003年以来,既是房价、地价迅猛上涨的十年,也是房地产税收成倍增长的十年。展望未来,房价调控如何跳离“屡调屡涨”的怪圈,对税收政策进行理性定位,是当务之急。

一、从理论方面看房地产税收有较好的分配功能

房地产税收是国家财政收入的可靠且较优来源。土地税和房屋税作为一种财产税种具有税基稳定、税源广布的优点。评价一个税种优劣的重要指标之一,是该税种会否对经济和市场产生扭曲。比如资本利得税抑制投资、消费税则抑制消费等。只有土地税因自然供给固定和经济供给的较小弹性,对房地产市场和经济产生的负面影响很小。 2008年经济合作与发展组织(OECD)的一项研究表明,从对长期经济增长的影响角度看,对不动产征税的负面影响最小,消费税略高、个人所得税更高,最高的是公司所得税。

在财富分配方面,均分土地财富是房地产税收的典型功能。房地产税收多采用累进税率,即占有房地产越多,税率越高。每个居民应享有的基本居住权部分可不征税,但超过的部分则征税。超过越多,税收越重,因为其占用了更多社会公共资源。

可见,以房地产作为地方税收的主要对象是合理的,但为何我国已实施的房地产税收政策未能对市场起到较好的调节作用?表面上原因在于房地产税收结构的不合理,根源则在于我国将住房及与之相关的土地作为纯商品看待,而非社会财富和公共资源。

二、房地产税收结构不合理是导致房价越调越高的主因

价格是由供应和需求关系决定的,房价也是如此。所以,稳定住房需求是房地产调控的关键。据上海2001-2012年新建住房的供需数据显示,2005年之后需求处于大幅震荡中,2007年和2009两年的需求相对2008年和2010年的变化超过40%。也就是说,需求变化波动远大于供给波动,这是价格变化的主要原因。而我国现有的房地产税收体系对需求的增加,一直在推波助澜。

1、不区别消费与投资(投机)统一征税,助推投资或投机。尽管从契税、营业税等方面对普通住房与非普通住房的买卖和持有期限作了一些区别,但从本质上看,自1998年以来为了将房地产业作为支柱产业进行培育,我国的房地产税收政策是不区别消费与投资或投机行为的。而正是这种投资或投机性的巨大购房需求,助推了房价的一路“高歌猛涨”。

2、开发、交易环节重税,持有环节零税,促使非理性购房。过去十年,我国主要注重征收住房开发和流转过程中的各项税收,而持有过程的税收(即房产税)发展较慢,直到两年前才有沪版和渝版房产税试点。这种开发和交易环节重税、持有环节零税的税收体系,使购房者只关注购买成本而忽视持有成本,既使需求者非理性购房,也使持有者将房屋宁愿空关也不出租。从其他国家实践看,持有税可以抑制住房投资和过度住房消费,对住房需求的长期稳定起关键作用。

3、不区别合理消费与过度消费,倡导不合理消费。除持有环节的零税负外,对于小户型和大户型住房的购买,只在契税的缴纳上有所区别。对于购买大户型和高价位住房,并没有征收特别消费税或资源占用税,这实际上是对奢侈消费的一种鼓励。

三、从公共资源和社会财富看如何重新定位房地产税收体系

1、从公共资源和社会财富角度定位房地产税收。土地是不可再生资源;住宅一经建造,也将长久存在。因此,必须转变只将住宅作为商品的观念,彻底改变从纯经济角度看房地产,即必须将“房和地”看作是公共资源和社会财富。如此才能科学地设计房地产税收制度,比如占用量多、占用时间长,就必须多缴税。住宅业从1998年开始作为支柱产业为社会和经济的发展做出了巨大贡献,但十五年后的今天,这种定位必须加以改变。

2、理清结构,归并税种,增强差异性,提高针对性。与其他国家相比,我国房地产的总税负并不低,且税种多、重复征收现象较普遍。所以,必须梳理房地产资金运动各环节的税种,清费正税,归并税种。比如个人售房所得可征所得税,但营业税必须取消。同时,降低房产流转税,鼓励城市住房置换。城市中,家庭成员的工作、学习地调整较频繁,住房位置决定人们出行距离,如果能跟随工作、学习地更换住房,可节约出行时间和成本,缓解交通拥堵现象和环境污染。这可能成为“幸福中国”建设的途径之一。当然,市场过热时期针对投机行为征收惩罚性流转税,也是调控市场的有效手段。

此外,还要区别消费与投资或投机性需求,科学设置税种或税率。如果把住宅业作为一个产业看待,住宅就是商品。商品既能消费,也能进行投资。这也是我国十多年来房价越调越高的根源所在。所以,必须针对购买住房的不同目的设置税种,对投资按投资所得征税,对投机所得则高额课税。

再则,需界定基本消费与非基本消费,正确设计税种。鼓励基本消费,倡导合理消费。对享受型消费、奢侈性消费,开征特别消费税或资源占用税,或者提高房产税税率。当然,从世界住房实践看,合理居住需求的定义在不同地区是有差异的。

还有一点,就是目前沪版和渝版房产税的试点方案中,税基的计算基础都是上一年度的均价。而这“均价”中,土地价格一般都在50%左右。所以,如果房产税要推广,建议以剔除土地价格后的房产评估价作为税基。(本文与唐旭君共同完成)(晚报记者 张骏斓)

(新闻晚报 本文与唐旭君共同完成)

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